Stellungnahme: Referentenentwurf eines Gesetzes zur Änderung des E‑Government-Gesetzes und zur Einführung des Gesetzes für die Nutzung von Daten des öffentlichen Sektors, Beteiligung von Ländern, kommunalen Spitzenverbänden, Fachkreisen und Verbänden nach § 47 GGO.

Saar­brück­en, 12. Jan­u­ar 2021: Der Deutsche EDV-Gericht­stag befasst sich dem Vere­in­szweck entsprechend unter anderem mit dem Ein­satz der Infor­ma­tion­stech­nolo­gie bei der Recht­san­wen­dung ein­schließlich der Auswirkun­gen auf die Rechts­set­zung, die Rechtswis­senschaft, die Gestal­tung des Arbeit­splatzes und des organ­isatorischen Umfeldes. Regelmäßig ste­hen dabei auch Fra­gen der Gestal­tung der Rechts­set­zung im Hin­blick auf die Auswirkun­gen auf die Jus­tiz in der Diskussion.

Unter diesem Blick­winkel nehmen wir zu dem Geset­zen­twurf Stel­lung, der zwei Artikel vor­sieht: Mit Art. 1 des genan­nten Geset­zen­twurfs soll die Open-Data-Regelung des Bun­des (§ 12a EGovG) aus­geweit­et wer­den. Art. 2 dient der Umset­zung der Richtlin­ie über offene Dat­en und die Weit­er­ver­wen­dung von Infor­ma­tio­nen des öffentlichen Sek­tors ‑Richtlin­ie (EU) 2019/2024.

  1. Der Deutsche EDV-Gericht­stag unter­stützt grund­sät­zlich die Zielset­zung, mit einem zweit­en Open-Data-Gesetz die Bere­it­stel­lung offen­er Dat­en durch die Erweiterung des Anwen­dungs­bere­ichs des § 12a EGovG auf die mit­tel­bare Bun­desver­wal­tung (und damit auf die schw­er­punk­t­mäßig oper­a­tiv arbei­t­en­den Geschäfts­bere­ichs­be­hör­den) zu erweit­ern und einige Aus­nah­metatbestände abzuschaf­fen. Fern­er sollen die Behör­den des Bun­des dazu verpflichtet wer­den, unbear­beit­ete Dat­en, die sie zur Erfül­lung ihrer öffentlich-rechtlichen Auf­gaben erhoben haben oder durch Dritte in ihrem Auf­trag haben erheben lassen, in maschi­nen­les­bar­er Form zum Datenabruf über die öffentlich zugänglichen Net­ze bere­itzustellen. Der Bund regelt insoweit nur die Open-Data-Grund­sätze für die in sein­er Kom­pe­tenz ste­hen­den Bun­des­be­hör­den. Der Deutsche EDV-Gericht­stag sieht allerd­ings in der Bun­desregelung auch eine Chance, die Län­der zu ähn­lichen, effizien­teren Open-Data-Regelun­gen in der Lan­desver­wal­tung zu ani­mieren.

  2. Das EGovG erfasst — wie sich bere­its aus § 1 Abs. 3 EGovG ergibt — die Gerichte in ihrer Recht­sprechungsauf­gabe nicht, wohl aber die (Bundes-)Gerichtsverwaltungen und die (Bundes-)Behörden der Jus­tizver­wal­tung ein­schließlich der ihrer Auf­sicht unter­liegen­den Kör­per­schaften, soweit diese keine Recht­sprechungsauf­gaben wahrnehmen („soweit die Tätigkeit der Nach­prü­fung durch die Gerichte der Ver­wal­tungs­gerichts­barkeit oder der Nach­prü­fung durch die in ver­wal­tungsrechtlichen Anwalts‑, Paten­tan­walts- und Notarsachen zuständi­gen Gerichte unter­liegt“). Das ist nachvol­lziehbar, denn die Recht­sprechungsauf­gaben (und nur diese) unter­liegen beson­deren ver­fas­sungsrechtlichen Maß­gaben und Schutzregelun­gen, die sich auch auf die Open-Data-Prinzip­i­en auswirken.

  3. Erfasst sind die beim Bun­de­samt für Jus­tiz ange­siedelte Reg­is­ter (Bun­deszen­tral­reg­is­ter, Gewer­bezen­tral­reg­is­ter, Zen­trales Staat­san­waltlich­es Ver­fahren­sreg­is­ter), allerd­ings dürften die meis­ten Reg­is­ter­dat­en wegen ihres Per­so­n­en­bezugs nicht bere­itzustellen sein.

  4. Der vorgeschla­gene Wort­laut in § 12a Abs. 1 Satz 1 EGovG: („Die Behör­den des Bun­des stellen unbear­beit­ete, maschi­nen­les­bare Dat­en, die sie zur Erfül­lung ihrer öffentlich-rechtlichen Auf­gaben erhoben haben, oder durch Dritte in ihrem Auf­trag haben erheben lassen, zum Datenabruf über öffentlich zugängliche Net­ze bere­it“) ist laut Begrün­dung so zu inter­pretieren, dass nur eine Verpflich­tung zur Bere­it­stel­lung der Dat­en beste­ht, die bere­its maschi­nen­les­bar sind. Eine Verpflich­tung zur Umwand­lung von Dat­en in ein maschi­nen­les­bares For­mat soll nicht begrün­det wer­den (so die Begrün­dung auf S. 24 unten). Im Ergeb­nis bedeutet dies, dass im Gegen­satz zum in der Geset­zes­be­grün­dung auf S. 14 dargestell­ten Ziel, die Daten­nutzungsmöglichkeit für die Wirtschaft, Zivilge­sellschaft, Ver­wal­tung, Wis­senschaft und Forschung zu befördern und bish­erige Aus­nah­megründe vom Open-Data-Grund­satz einzuschränken, Behör­den weit­er­hin die Bere­it­stel­lung von Dat­en mit der Begrün­dung ver­weigern kön­nen, die Dat­en lägen nicht in maschi­nen­les­bar­er Form vor. Dies erscheint unbefriedigend.

  5. Unklar ist in diesem Zusam­men­hang allerd­ings das genaue Zusam­men­wirken der Norm des § 12a EGovG mit § 7 DNG‑E, denn dieser fordert (auch für öffentliche Stellen, also auch für die Bun­desver­wal­tung), dass „die Dat­en, soweit möglich und sin­nvoll, elek­tro­n­isch und in nach den anerkan­nten Regeln der Tech­nik offe­nen, maschi­nen­les­baren, zugänglichen, auffind­baren und inter­op­er­a­blen For­mat­en zusam­men mit den zuge­höri­gen Meta­dat­en zu über­mit­teln sind“. Abs. 3 regelt ein­schränk­end: „Die Absätze 1 und 2 verpflicht­en öffentliche Stellen und öffentliche Unternehmen nicht, Dat­en und Meta­dat­en neu zu erstellen oder anzu­passen oder Teile zur Ver­fü­gung zu stellen, wenn dies mit unver­hält­nis­mäßigem Aufwand ver­bun­den wäre, der über eine ein­fache Bear­beitung hin­aus­ge­ht“. Daraus kön­nte man die Pflicht zur Erstel­lung maschi­nen­les­bar­er For­mate ent­nehmen, soweit dies mit nicht unver­hält­nis­mäßigem Aufwand möglich ist. § 9 verpflichtet öffentliche Stellen dazu „hochw­er­tige Daten­sätze, die in den Anwen­dungs­bere­ich dieses Geset­zes Fall­en, in maschi­nen­les­barem For­mat (…) nutzbar zu machen“. Die § 12a EGovG‑E und § 7 DNG- E sowie § 9 DNG‑E bedür­fen insoweit der Har­mon­isierung im Hin­blick auf die Frage, ob und wann Behör­den zur Her­stel­lung der Maschi­nen­les­barkeit verpflichtet wer­den sollen. Zumin­d­est sollte die Beziehung zwis­chen diesen Nor­men klargestellt werden.

  6. Fern­er sollte die in § 12a Abs.12 EGovG‑E vorge­se­hene Rechtsverord­nung zur Förderung und Entwick­lung von Stan­dards für Daten­for­mate und Schnittstellen die bere­its vorhan­de­nen und etablierten Stan­dards, soweit hier­für rel­e­vant, aus den Bere­ichen der öffentlichen Ver­wal­tung und der Jus­tiz zwin­gend berück­sichti­gen (etwa den Stan­dard XJus­tiz). Dies sollte sich bere­its in die Verord­nungser­mäch­ti­gung niederschlagen.

  7. Um zu ver­hin­dern, dass geset­zliche Pflicht­en, die sich an Behör­den richt­en, von diesen nur als unverbindliche Pro­gramm­sätze wahrgenom­men wer­den, ist es allerd­ings wichtig, geeignete Maß­nah­men zur Durch­set­zung der Pflicht­en Deshalb sollte der Auss­chluss von sub­jek­tiv­en Recht­en in 12a Abs. 1 Satz 2 EGovG‑E („Ein Anspruch auf Bere­it­stel­lung dieser Dat­en wird hier­durch nicht begrün­det“) daraufhin über­prüft wer­den, ob dieser explizite Auss­chluss wirk­lich erforder­lich ist. Dies gilt umso mehr, als in der Begrün­dung des Geset­zen­twurfs auf S. 14 auf Erwä­gungs­grund 5 der Richtlin­ie (EU) 2019/1024 ver­wiesen wird, wonach der Zugang zu Infor­ma­tio­nen ein in der Char­ta der Grun­drechte der Europäis­chen Union bes­timmtes Grun­drecht ist, dass näm­lich jede Per­son das Recht auf freie Mei­n­ungsäußerung hat; dies schließe die Mei­n­ungs­frei­heit und die Frei­heit ein, Infor­ma­tio­nen und Ideen ohne behördliche Ein­griffe und ohne Rück­sicht auf Staats­gren­zen zu emp­fan­gen und weiterzugeben.

  8. Auch die Regelung in § 4 DNG‑E ist nicht kon­se­quent nutzer­fre­undlich: So heißt es zwar in Abs. 1: „Dat­en, die in den Anwen­dungs­bere­ich dieses Geset­zes fall­en, dür­fen für jeden kom­merziellen oder nicht-kom­merziellen Zweck genutzt wer­den“. Ander­er­seits schließt § 4 Abs. 3 ein Recht auf Zugang zu Dat­en aus­drück­lich aus. Auch insoweit sollte geprüft wer­den, ob auf diesen Auss­chluss eines sub­jek­tiv­en Zugangsrechts verzichtet wer­den kann, um die tat­säch­liche Umset­zung der neuen geset­zlichen Pflicht­en zu fördern.

  9. Die Neuregelung des § 12a EGovG sollte mit höher­rangigem Ver­fas­sungsrecht und vor­rangigem EU-Recht kom­pat­i­bel Dies bet­rifft zum einen den Zugang zu Infor­ma­tio­nen auf der Grund­lage des Grun­drechts auf Infor­ma­tions­frei­heit (Art. 5 GG, eben­so geschützt durch Art. 11 EU-Grun­drechte-Char­ta). Zum anderen ist es wichtig, den Schutz des Grun­drechts auf infor­ma­tionelles Selb­st­bes­tim­mungsrecht und die Gel­tung der Europäis­chen Daten­schutz­grund­verord­nung durch Regelun­gen zu unter­stützen, die die Bere­it­stel­lung per­so­n­en­be­zo­gen­er Dat­en nur nach Anonymisierung vorse­hen. Die For­mulierung im vorgeschla­ge­nen Geset­zes­text für die Anonymisierung („der­art umge­wan­delt wur­den, dass sie sich nicht mehr auf eine iden­ti­fizierte oder iden­ti­fizier­bare natür­liche Per­son beziehen, oder der­art umge­wan­delt wur­den, dass die betrof­fene Per­son nicht oder nicht mehr iden­ti­fiziert wer­den kann“) ist geeignet, dem Daten­schutz­grund­satz Rech­nung zu tra­gen, da auch die Gefahr der De-Anonymisierung bzw. Re-Iden­ti­fizier­barkeit durch Verknüp­fung mit anderen, öffentlichen zugänglichen Dat­en (Begrün­dung zu Buch­stabe c, S. 23), etwa bei zu veröf­fentlichen­den Gericht­surteilen, vor Daten­bere­it­stel­lung zu berück­sichti­gen und auszuschließen wäre. Diese Maß­gabe ist deshalb beson­ders wichtig, weil durch Ein­satz kün­stlich­er Intel­li­genz eine De-Anonymisierung erle­ichtert wird.

  10. Durch die Neuregelun­gen des Geset­zen­twurfs für Behör­den und Jus­tizver­wal­tung entste­ht zusät­zlich­er Per­son­alaufwand. Die Begrün­dung des Geset­zen­twurfs errech­net den zusät­zlichen Per­son­alaufwand. Dies allein sichert aber noch nicht eine den Zie­len des Geset­zes in jed­er Hin­sicht genü­gende prak­tis­che Umset­zung. Es müssen auch in den Bun­de­shaushalt die zusät­zlich erforder­lichen Ressourcen konkret eingestell­ten wer­den. Aspek­te der Infor­ma­tion­ssicher­heit sind ger­ade auch in dem hier rel­e­van­ten Regelungszusam­men­hang sehr wichtig. Dies gilt ins­beson­dere wegen den hier betrof­fe­nen Aus­tauschschnittstellen zwis­chen den nationalen Daten­por­tal­en und einzel­nen Behör­den bei Bund, Län­dern und Kom­munen zum Europäis­chen Datenportal.

  11. Das durch Art. 2 des Entwurfs eines Artikelge­set­zes neu vorge­se­hene Daten­nutzungs­ge­setz erfasst auch die öffentlichen Stellen der Län­der. Eine explizite Aus­nahme für die Recht­sprechung­sor­gane ist nicht vorge­se­hen. Allerd­ings gilt das Gesetz nur für Dat­en

    die mit einem Zugangsrecht beansprucht wer­den kön­nen, also etwa auf der Grund­lage der Infor­ma­tions­frei­heit­sregelun­gen. § 3 Nr. 1g IFG schließt aber den Zugang zu Dat­en aus, die die Durch­führung eines laufend­en Gerichtsver­fahrens, den Anspruch ein­er Per­son auf ein faires Ver­fahren oder die Durch­führung strafrechtlich­er, ord­nungswidrigkeit­srechtlich­er oder diszi­pli­nar­isch­er Ermit­tlun­gen betr­e­f­fen; Entsprechen­des gilt für die Infor­ma­tions­frei­heits­ge­set­ze der Län­der,
            die auf­grund ein­er geset­zlichen Bere­it­stel­lungspflicht bere­it­gestellt wer­den (die Bere­it­stel­lungspflicht müsste sich für Dat­en aus dem Zuständigkeits­bere­ich der Jus­tiz dann für die Bun­de­sebene aus § 12a EGovG‑E oder entsprechen­dem Lan­desrecht ergeben, siehe dazu oben)
           oder die frei­willig bere­it­gestellt wer­den.
    Recht­sprechungs- und Strafer­mit­tlungs­dat­en dürften daher nicht vom DNG‑E erfasst sein. Das ist auch angesichts des Schutzes per­so­n­en­be­zo­gen­er Dat­en und im Hin­blick auf die beson­deren Jus­tiz- und Strafer­mit­tlungsin­ter­essen angemessen.

  12. Generell ein­be­zo­gen sind aber Dat­en der Jus­tizver­wal­tung (auf Bun­de­sebene ergibt sich das aus § 12a EGovG‑E), auf Lan­desebene kommt es auf entsprechende lan­desrechtlichen Bere­it­stel­lungspflicht­en an. bzw. grund­sät­zlich die Jus­tizreg­is­ter der Län­der, soweit die Reg­is­terge­set­ze eine Bere­it­stel­lungspflicht vorse­hen und kein oder ein eingeschränk­tes Zugangsrecht beste­ht (§ 2 Abs. 3 DNG‑E). § 2 Abs. 3 Nr. 1 2. Halb­satz DNG‑E schließt die Anwend­barkeit ins­beson­dere dann aus, „wenn der Zugang nur bei Nach­weis eines rechtlichen oder berechtigten Inter­ess­es beste­ht“. Dies trifft auf die Grund­buch­dat­en zu. Daran sollte fest­ge­hal­ten wer­den. Zwar erscheint es erwä­genswert, die Zugangss­chwellen bei der Grund­buchein­sicht wie in anderen EU-Mit­glied­staat­en abzusenken, um z.B. die deutschen Grund­büch­er auch an der europäis­chen Grund­buchver­net­zung teil­nehmen zu kön­nen. Diese Frage ist aber nicht zwin­gend im Rah­men des DNG zu klären und set­zt eine Änderung der GBO voraus. Auch dürften nur Dat­en für die Open-Data-Nutzung vorge­se­hen wer­den, die keinen Per­so­n­en­bezug aufweisen.

  13. Andere Jus­tizreg­is­ter wie Handels‑, Genossenschafts‑, Partnerschafts‑, Vereins‑, Insolvenz‑, Unternehmens- und Schiff­s­reg­is­ter eignen sich grund­sät­zlich für eine Ein­beziehung in das DNG, natür­lich unter Beach­tung der DSGVO.

  14. Dass viele Dat­en aus den Jus­tizreg­is­tern noch nicht den wün­schenswerten For­mat­en zur Daten­nutzung (wie im DNG‑E vorge­se­hen) entsprechen, sollte die Ein­beziehung in das DNG‑E nicht generell hin­dern. Denn es muss Ziel sein, auch diese Dat­en zukün­ftig stärk­er im Wirtschaft­sleben nutzbar zu machen. Es bedarf allerd­ings für die entsprechen­den Anpas­sun­gen auch hin­re­ichen­der Ressourcen.

  15. In diesem Zusam­men­hang ist allerd­ings der Ref­er­ente­nen­twurf eines Geset­zes zur Umset­zung der Dig­i­tal­isierungsrichtlin­ie (DiRUG) zu berück­sichti­gen. Dem­nach ist eine grund­sät­zliche, zu begrüßende Anpas­sung des Bekan­nt­machungswe­sens für die Handels‑, Genossenschafts‑, Part­ner­schafts- und Vere­in­sreg­is­ter vorge­se­hen, nach der kün­ftig keine sep­a­rate Bekan­nt­machung von Ein­tra­gun­gen in diesen Reg­is­tern mehr erfol­gen soll, son­dern die Infor­ma­tio­nen dadurch bekan­nt­gemacht wer­den sollen, dass sie erst­ma­lig zum Abruf über das Gemein­same Reg­is­ter­por­tal der Län­der bere­it­gestellt wer­den. Auch soll eine Umstel­lung des Sys­tems zur Offen­le­gung von Rech­nungsle­gung­sun­ter­la­gen dahinge­hend erfol­gen, dass diese Unter­la­gen nicht länger beim Betreiber des Bun­de­sanzeigers zur Bekan­nt­machung einzure­ichen, son­dern zukün­ftig unmit­tel­bar der das Unternehmen­sreg­is­ter führen­den Stelle zur Ein­stel­lung in das Unternehmen­sreg­is­ter zu über­mit­teln sind. Schließlich sieht der Regierungsen­twurf der Bun­desregierung für ein Gesetz zur Ein­führung und Ver­wen­dung ein­er Iden­ti­fika­tion­snum­mer in der öffentlichen Ver­wal­tung und zur Änderung weit­er­er Geset­ze (Reg­is­ter­mod­ernisierungs­ge­setz – Reg­MoG) weit­ere Regelun­gen für einen Date­naus­tausch vor. Es soll­ten insoweit im weit­eren Geset­zge­bungsver­fahren Vorkehrun­gen dafür getrof­fen wer­den, dass die Über­sichtlichkeit der für den Aus­tausch, die Struk­tur und die Nutzbarkeit von Reg­is­ter­dat­en gewahrt bleibt.